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Abusivismo, la svolta è a Strasburgo. Ecco la sentenza che può cambiare tutto

La Corte Europea impedisce doppie sanzioni, amministrative e penali. E allora…

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Potrebbero arrivare, insospettabilmente, da Strasburgo le novità positive per il popolo degli abusivi di casa nostra, ancora in attesa che il Ddl Falanga (quello per la cosiddetta gradazione degli abbattimenti) completi il suo tortuoso iter parlamentare e perennemente alle prese con la proverbiale spada di Damocle di abbattimenti per sentenze da tempo passate in giudicato.
E’ quanto emerge tra le pieghe di un ricorso presentato al Tribunale di Napoli da Bruno Molinaro, per conto di una famiglia di Cardito, allo scopo di «dichiarare la nullità dell’ingiunzione di demolizione emessa dal P.M. in data 14.12.2009 e l’inammissibilità dell’azione esecutiva».
Ma è un caso esemplare, che potrebbe creare un precedente interessante per l’isola d’Ischia e che, casualmente, tira in ballo proprio uno degli amici vip dell’isola, Franzo Grande Stevens, avvocato di riferimento dell’universo Fiat e già presidente della Juventus. Perché, neanche a dirlo, è la sentenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo nella causa “Grande Stevens e altri contro Italia” a aprire un nuovo potenziale varco nella vicenda degli abbattimenti di casa nostra.
O meglio: il principio del “ne bis in idem”, che detta le linee guida di quella sentenza. Perché la Corte EDU ha sottolineato che «quando vbei confronti di una società siano state comminate sanzioni amministrative ed esse siano divenute definitive, l’avvio di un processo penale sugli stessi fatti viola il principio giuridico del ne bis in idem».

E che «anche se il primo procedimento è amministrativo, le sanzioni inflitte debbono essere considerate a tutti gli effetti come penali, anziché amministrative, in ragione della loro natura repressiva, dell’eccessiva severità delle stesse e delle loro ripercussioni sugli interessi del condannato».

LA SENTENZA GRANDE STEVENS Quello richiamato da Bruno Molinaro un caso esemplare, che potrebbe creare un precedente interessante per l’isola d’Ischia e che tira in ballo proprio uno degli amici vip dell’isola, Franzo Grande Stevens, avvocato di riferimento dell’universo Fiat e già presidente della Juventus per una vicenda differente, ma dai contorni assimilabili a quella che interessa da vicino gli ischitani
LA SENTENZA GRANDE STEVENS
Quello richiamato da Bruno Molinaro un caso esemplare, che potrebbe creare un precedente interessante per l’isola d’Ischia e che tira in ballo proprio uno degli amici vip dell’isola, Franzo Grande Stevens, avvocato di riferimento dell’universo Fiat e già presidente della Juventus per una vicenda differente, ma dai contorni assimilabili a quella che interessa da vicino gli ischitani

Così, il sistema del “doppio binario” – che si basa sulla configurabilità di una forma cumulativa del reato e dell’illecito amministrativo per gli stessi fatti «viola senz’ombra di dubbio il principio del ne bis in idem».
Attenzione, perché è qui che si gioca il potenziale sin qui inesplorato anche per le questioni legate all’abusivismo. La Corte ha infatti affermato – ed è il principio al quale, di fatto, si collega Molinaro nella sua azione legata a tutela degli interessi dei clienti di Cardito – « che la piena sovrapponibilità, sul piano della tipicità, del bene giuridico protetto (la trasparenza del mercato) e dell’obiettivo perseguito (repressione degli abusi di mercato) tra la disciplina di carattere amministrativo e quella dell’illecito penale contravviene al principio del ne bis in idem previsto dall’art. 4 del Protocollo 7 allegato alla CEDU».
In sostanza, dunque, si contesta la coesistenza di un doppio procedimento – amministrativo e penale –  che configurerebbe una violazione dell’art. 4 del Protocollo 7 in quanto si tratta di una «double poursuite» per gli stessi fatti.

Obiezioni? I giudici di Strasburgo hanno ritenuto «non sufficiente la garanzia costituita dal cosiddetto “principio di specialità”  previsto dalla legge 689/1981 al fine di evitare che un medesimo fatto sia punito due volte (bis in idem)».

E se è vero che «il sistema italiano non proibisce l’apertura di una procedura penale in idem dopo l’adozione di una decisione definitiva relativa ad infrazioni “amministrative” – ma di fatto penali – da parte della giurisdizione competente», la Corte Europea impedisce doppie sanzioni, amministrative e penali.
Lo ha fatto con Grande Stevens, ma lo aveva già fatto in sentenze del 2009 (Zolotukhin c. Russia, ricorso n. 14939/03, Ruotsalainen c. Finlandia, ric. n. 13079/03). Ribadendo che «anche l’inflizione di una sanzione amministrativa definitiva può precludere l’avvio di un procedimento penale nei confronti della medesima persona ed in relazione alle stesse vicende».

Ecco, ma siamo sicuri che il tutto possa trasferirsi anche in materia edilizia?
«Non vi è dubbio – è il pensiero di Bruno Molinaro – che,  in materia edilizia, la sanzione rimessa al comune presenti tutti i connotati per essere qualificata di natura penale, risultando – a ben vedere – ancor più grave di quella applicata dal giudice, giacché nel mentre quest’ultima comporta in sede esecutiva la sola “distruzione fisica” della “res abusiva”, quella comunale, laddove il contravventore non vi ottemperi nel termine assegnato per la spontanea esecuzione, comporta addirittura l’acquisizione al patrimonio dell’ente non solo dell’immobile realizzato senza titolo ma anche della relativa area di sedime e di quella accessoria cosiddetta di “pertinenza urbanistica”».
Insomma: la sanzione amministrativa sarebbe più grave di quella penale come «dimostrato anche dal fatto che l’inottemperanza all’ordine giudiziale di demolizione non comporta alcuna sanzione aggiuntiva, nè di tipo ablatorio, nè di tipo pecuniario, mentre, nella diversa ipotesi di inottemperanza all’ordine di demolizione adottato dal comune, il contravventore (oltre a subire la perdita sia dell’opera che del suolo) deve anche sottostare al pagamento di una sanzione pecuniaria di notevole entità».

Il  comma 4-bis dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/01 prevede infatti che «l’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti». E, più da vicino per il nostro territorio, «la sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima».
E solo nell’arco di un quinquennio, laddove l’inottemperanza del contravventore persista, la sanzione può tendenzialmente lievitare sino ad un massimo di 100.000 euro.

«Altro particolare non trascurabile – si legge nell’azione di Molinaro – è, poi, quello della assenza di ogni discrezionalità nella irrogazione della sanzione che – sorprendentemente – troverebbe applicazione anche per gli ordini di demolizione aventi ad oggetto interventi edilizi minori, come, ad es., la realizzazione di uno sporto, di un muretto di recinzione e – addirittura – anche nel caso “limite” dell’apertura di una finestra».
Ecco, e penalmente? «In situazioni analoghe l’esperienza insegna che, per gli stessi fatti, in ambito penale non viene inflitta dal giudice alcuna sanzione all’imputato, sia per il reato edilizio di cui all’art. 44 del d.P.R. n. 380/01 (essendosi in presenza di opere soggette a D.I.A. e non a permesso di costruire e, pertanto, penalmente irrilevanti), sia per il reato paesaggistico ex art. 181 d.lgs. n. 42/04 (valutata la inapplicabilità ex ante del regime autorizzatorio, secondo quanto previsto dall’art. 149 del d.lgs. n. 42/04, in assenza di prova in ordine alla alterazione dello stato dei luoghi)».
Morale della favola? Con questo quadro normativo, non vi sarebbe dubbio, secondo Molinaro, che «i principi affermati dalla Corte europea debbano trovare immediata applicazione in procedimento per abusi edilizi» nei quali, come nel caso trattato a Cardito (ma come in tantissimi casi “ischitani”) risulta dimostrata «l’avvenuta adozione da parte del comune di una ordinanza sindacale di demolizione, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 47/85, cui ha fatto seguito un provvedimento di acquisizione del medesimo cespite, con la relativa area di sedime, al patrimonio comunale».

E l’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea del 2000 (c.d. Carta di Nizza) nel procedere ad una lettura sistematica dei rapporti tra la legislazione italiana e la CEDU, individua il parametro rispetto al quale valutare la compatibilità delle norme interne di recepimento con la Corte, imponendo  «tassativamente al legislatore ordinario di rispettare gli obblighi assunti in ambito internazionale».

Con queste premesse, la norma nazionale incompatibile con l’interpretazione della Corte Europea fatta dai giudici di Strasburgo – e, dunque, con gli “obblighi internazionali” –  sarebbe «incostituzionale ed inapplicabile».
E al giudice comune spetta interpretare la norma interna in modo conforme alla disposizione internazionale, entro i limiti nei quali ciò sia permesso dai testi delle norme.
Del resto, spiega Molinaro, la Corte di Cassazione, interrogandosi sul valore delle decisioni della Corte Europea per i Diritti dell’Uomo all’interno dell’ordinamento italiano, ha ritenuto che «deve considerarsi ormai acquisito il principio della immediata precettività delle norme della Convenzione europea dei diritti dell’uomo»  ribadendo di fatto che «il giudice italiano è tenuto a conformarsi alle sentenze pronunciate dalla Corte europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali».
Insomma: le leggi nazionali non contraddicano quelle internazionali. E dunque nei casi come quello di Cardito, «vigerebbe il divieto di un secondo giudizio al caso in cui l’imputato sia risultato destinatario per il medesimo fatto, nell’ambito di un procedimento amministrativo, di un provvedimento definitivo volto all’applicazione di una sanzione alla quale debba riconoscersi natura penale ai sensi della Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali e dei relativi Protocolli».

«Di qui la piena fondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata in via subordinata e finalizzata alla concreta rimozione – nei confronti delle istanti – degli effetti pregiudizievoli conseguenti alla dimostrata violazione del divieto di “bis in idem”». Che potrebbe a questo punto aprire nuovi spiragli nella storia infinita della battaglia giudiziaria per scongiurare le demolizioni, o per chiedere i danni per le sanzioni – amministrative o penali, quando sia chiaro il conflitto all’interno del cosiddetto doppio binario – indebitamente comminate all’esercito degli abusivi di casa nostra.

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